Sobre el mercado del agua en Panamá* Por: Manuel Zárate


Para abordar el fenómeno del mercado del agua en Panamá, el primer paso es revisar la historia del agua del país. ¿Y qué observamos?... Cuando profundizamos en ella se destaca que el istmo, por su posición geográfica, configuración orográfica y condición climática ha permitido un desarrollo sostenido a nuestra sociedad, bajo un referente ambiental de “aguas libres”, que sella el recurso por largos siglos casi hasta nuestros días, de un “valor de uso”. Es un “valor de uso” a base de trabajo sobre aguas de curso libre y no un “valor de uso”, producto de trabajo incorporado en importantes infraestructuras para su administración. No hubo entonces una cultura hidráulica; prevaleció siempre la pluvicultura en su gestión.
La construcción del Canal de Panamá por los EEUU ya con la impronta del capitalismo injertado por el expansionismo en la nación, introduce por primera vez el agua en la economía de mercado dentro de los parámetros del capital. Específicamente el agua del Chagres, a pesar de representar desde los inicios de la vía acuática y durante casi todo el siglo XX el mayor consumo del recurso del país, siguió siendo visualizada en la nación como un “valor de uso”, que servía para la navegación de barcos en el lago; y nunca se intentó cobrarla, ni los ocupantes intentaron tampoco pagar por ella. Sin embargo, si el recurso entregado al Estado norteamericano y administrado por la Compañía del Canal, hubiese sido entendido en su “valor de cambio” y cobrado al usuario en esa dimensión, la deuda externa actual del país no solamente estaría pagada por el aporte correspondiente a la nación, sino que el mundo industrializado posiblemente nos debería aún por efectos de una renta oculta a nuestros ojos y evadida, propia de sus ventajas comparativas y competitivas. Esto que nos ocurrió con la vía acuática fue sencillamente un claro despojo realizado por el capitalismo colonialista, como parte de los procesos de acumulación primaria del capital norteamericano. En América Latina nosotros representamos quizás uno de los primeros ejemplos de privatización en masa del agua, todo lo cual nos lo vendieron mediante la imagen de que el Canal fue posible por la posición geográfica de Panamá, y no por su recurso hídrico, cuando la posición sólo fue un condicionante a favor de sus ventajas ambientales.
Durante este mismo siglo, los únicos otros usos que se dieron con “valor de cambio”, pero reducidos siempre en su interpretación y manejo a un “valor de uso”, fueron los correspondientes a las grandes haciendas de caña de azúcar y a las semi-colonias bananeras. Incluso el agua potable de consumo humano e industrial no fue nunca una mercancía de valor en nuestra conciencia, porque en las áreas de mayor uso como las zonas transitistas, desde donde se imponía la racionalidad de los bienes y servicios ambientales, fue siempre el resultado del usufructo de una economía satelital derivada del canal, bajo jurisdicción norteamericana. Todo esto explica nuestra pobre conciencia del valor del agua.
Los primeros atisbos de un mercado nacional de aguas se comienzan a dar realmente hacia finales de los años ’50, con el desarrollo creciente de los acueductos privados hacia el interior de la República y la creación de la Comisión de Acueductos y Alcantarillados de Panamá (CAAP); y luego en los ’60 con las políticas de la Reforma Agraria, que incorporan sistemas de riego para los pequeños y medianos productores de las provincias centrales con el fin de incorporarlos a la economía agraria de mercado. En esa década se produce el conocido Decreto Ley N° 35 de septiembre 1966, sobre el Uso de las Aguas, Ley aún vigente y en la que priva el concepto de “valor de uso” del agua, a pesar de que aborda esencialmente su utilización mediante importantes infraestructuras para producir valor agregado. Esto se puede observar en el mecanismo de pago que se establece por el consumo, basado en el hectareaje de riego y no en el volumen de extracción, de acuerdo al tipo de producto. El fundamento que se establece así, es el de la “concesión” por uso, sobre la base de inventarios.
En otras palabras, a la vez que el Estado reconocía por Ley el agua como bien del dominio público, también abría el recurso al aprovechamiento libre y común con sujeción a ésta, mediante la inversión estatal o privada.
Los años ’70 tienen un gran significado para la gestión económica del agua. En primer lugar, porque importantes extensiones agrícolas de tierras irrigables se incorporan al riego con los nuevos ingenios y algunos asentamientos campesinos, pero también porque se agregan los usos intensivos del agua con la producción de energía eléctrica, y la creación de la potabilizadora de Chilibre y el IDAAN como institución de gestión, para suplir las necesidades del consumo humano. Con esto el agua de uso nacional ingresaba masivamente al mercado, si bien sujeto al ordenamiento y rectoría del Estado bajo el concepto de “servicio público”. A este conjunto de instalaciones se le agregó en la década del ’80, la hidroeléctrica de Fortuna.
En diciembre de 1989, se da la invasión norteamericana al país a partir de la cual se implanta plenamente el nuevo régimen estructural neoliberal, que desregula todo el sistema estatal de la economía, entregando los recursos naturales, que son parte de la contabilidad de la nación a las leyes ciegas del mercado. El agua entra así a un ciclo de mercado abierto y especulador, ya no a través del Estado sino del sector privado, con el propósito de generar plusvalía. Y se utiliza para este proceso privatizador diversos subterfugios, muchos de ellos mediante “trampas legales” que ocultan la realidad del despojo nacional del bien.
Esta privatización ha tenido en el mundo tres caminos, dos de los cuales son actualmente los más utilizados en el país:


 Privatización en la fuente: se realiza mediante la concesión de su uso con base a un pago que se corresponde más con la generación de un “valor de uso”, que con la de un “valor de cambio”. Bajo este esquema funcionan las hidroeléctricas del país, la potabilizadora de Laguna Alta, los sistemas de riego privados y podríamos incluir a la ACP, que le vende agua tratada al IDAAN, aunque es una empresa estatal. En los hechos, el pago por el derecho de uso es en esencia un pago de compensación por el no uso correspondiente a otros usuarios (que además no lo recibe, pues lo cobra una institución); pero esto no tiene nada que ver con lo que sería el pago del recurso para su transformación en valor de cambio, o sea como mercancía, lo cual tiene relación con la rentabilidad producida por el suelo que acoge el cauce y las ventajas comparativas y competitivas del medio. Es decir que se ha privatizado un bien natural, que de hecho se incorpora al mercado con un “valor de cambio”, produciendo ganancia, pero que se compra como si fuera a crear un simple valor de uso. Tamaña contradicción...

  Privatización en la distribución: es el mismo modelo que se realiza con el sistema nacional de electricidad, que privatiza la distribución. Los intentos de implementarlo no han faltado... Es en esencia lo que intentó hacer el gobierno de Martinelli con su Ley del Agua. Sin embargo la resistencia de nuestra población ha podido paralizar hasta el presente todo intento al respecto. Una de las fórmulas que han tratado también de emplear, de este esquema, es la tercerización del IDAAN en materia de la distribución a domicilio. En esencia esto busca agarrar la parte más comercial del proceso productivo, que en la cadena de valor es la que retiene la parte gruesa de la plusvalía producida, evitando al mismo tiempo los problemas de concesiones y del procesamiento industrial del agua bruta. 

  Privatización en la boca del tubo: Es una privatización encubierta, que se da por la compra masiva del agua ya tratada y conducida. Esto se observa en las compras masivas de agua por las industrias del líquido (soda, cervezas, embotelladoras, etc., así como del cemento) o en los sistemas de riego del Estado, cuyo producto lo monopolizan mayoritariamente los grandes regantes. 

Cuál es el volumen del agua utilizada en nuestros días?... Se estima que hay un consumo de aproximadamente 23.512 Hm3/año, lo cual, si lo miramos en relación a nuestra oferta natural veríamos que llega apenas a un 15% en promedio de la disponibilidad nacional existente, variando siempre de acuerdo al año climático. Es decir que tenemos suficiente agua en promedio, solamente que mal distribuida territorialmente. Y cómo son los usos?...
 El 72% se consume en electricidad
 El 19% en el cruce de naves por el Canal de Panamá
 El 4,3% en agua potable
 El 3,4% en agricultura
 El 1,3% en la industria.
De hecho, si sacamos de estos porcentajes lo que sería el agua potable que se consume y la de uso por naves, todos dos de carácter estatal, se concluye que el 76,7% del agua consumida esta actualmente privatizada, y que casi el 100% está masivamente incorporada al mercado como mercancía. Sin embargo, nuestras leyes, por su contenido, aun la consideran en la circulación nacional como un elemental “valor de uso”, bajo un sistema de gobernanza que además ha cambiado muy poco desde sus orígenes hace 50 años... Veamos esto un poco más de cerca: 

·      El uso energético: esta subsidiado, porque se paga por su concesión, bajo una constante volumétrica, pero no se cobra la energía hídrica consumida en la producción del kW/h y que es almacenada por el promotor en el “tanque” del embalse.
·      La venta a potabilizadoras en la fuente: se otorga también como concesión. Sin embargo, Laguna Alta por ejemplo, vende el millar de galones en B/. 1,38, cuando el Estado lo vende a B/. 0,80, en el consumo de los primeros 10 millares (que es el rango del máximo consumidor residencial). O sea que está subsidiada al promotor privado y no al consumidor. 
·      La venta a industrias del agua: no pagan concesión, porque el Estado es el que provee y carga con la extracción y tratamiento. Pero por ejemplo, compran lo más caro a B/. 1,81 el millar de galones para vender la botellita a un mínimo de B/. 1,00. Cuando medimos esto en cantidad, lo que aparece es la existencia de un despojo directo del recurso a la nación y un subsidio indirecto del Estado, al margen del significado ambiental que tiene por representar en realidad un “trasvase de aguas”, evitando la inversión de canales, túneles y tuberías. 
·      La venta a la agricultura: sigue con la práctica de hace 50 años de la concesión para los sistemas de riego privados, o en su defecto, del pago por hectárea regada por el regante, sin tomar en cuenta la volumetría del recurso extraído. En el fondo es igualmente una actividad subsidiada por el Estado, cubierta por nuestros impuestos. Advertimos que ninguno de estos consumos paga además el agua gris, producto del residual por su uso. Este costo va también cargado al bolsillo del consumidor final o del Estado. 

En otras palabras, la economía del agua ha cambiado pero el Estado sigue con la misma plataforma jurídica e institucional de su pasado pre-capitalista. Es una mercancía que puede tener el valor que se nos ocurra y convenga en tanto que materia prima, representando esto el principal problema económico que enfrenta como recurso. Y esto nos lleva a la fórmula que hemos venido sosteniendo como solución a la crisis del ambiente, desde la perspectiva de la ecología política: si queremos cambiar nuestra relación con el ambiente, tendremos que cambiar inevitablemente la estructura política, económica, social y cultural de nuestra sociedad.   
*Universidad de Panamá, Facultad de Administración Pública, 10 de abril de 2016






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